2016年，國務院頒布《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，将農村土地産權中的土地承包經營權進一步劃分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權三權分置并行。
《意見》頒布兩年多來，鄉村土地流轉日漸活躍，不少農民因此增收。但同時，改革的過程中，亦出現了不少值得重視的問題，“有些農村村集體十分強勢，在農地确權過程中确權不确地，甚至強迫農民流轉土地，嚴重損害農民權益，所以必須強調依法辦事”，著名經濟學家、全國政協委員、南京大學經濟學系主任楊德才說。
現狀：多數地區具備土地流轉條件
“中國的大部分地區，已經具備土地流轉、規模化經營的條件。”楊德才說。
農村集體土地從所有權、承包經營權兩權并行，到所有權、承包權、經營權三權分置，是當前土地改革中最重要的舉措之一，“其背景，是農村生産模式、生活狀态已經發生了巨大的改變。一方面，不論是發達地區還是欠發達地區，都有大量農民進城，不再從事農業生産，但在經營權和承包權一體、土地不可流轉的情況下，許多土地就此抛荒，造成資源的浪費。另一方面，40年改革開放，鄉村也出現了不少專業化程度更高的農業大戶，他們需要更多的土地進行生産，但卻沒有相關的渠道去獲得土地經營權。第三，城市的資本、技術和人才等也在不斷地進入鄉村，尋找新的利潤空間，他們同樣需要大量的土地去經營。這些變化，正是三權分置的基礎” 。楊德才說，“三權分置，是讓沉睡的土地重新醒過來，為農業的規模化、現代化創造條件”。
楊德才長期關注農村土地改革，多年來曾在許多地方進行調研。他認為，在條件成熟的地區，推動土地流轉、農業生産适度規模化，是必然的趨勢，“大多數地區具備了土地流轉的條件。可能有少部地區，因為自然環境惡劣、或者基礎設施欠缺，導緻生産、運輸成本極高，這樣的地方，進行土地流轉，可能首先要做的，就是加強基礎設施的建設”。
痛點：有些地方确權不确地
三權分置打破了承包權和經營權不可分割的狀态。楊德才認為，在堅持土地集體所有制基本制度不變的條件下，三權分置改革有兩個好處，“首先進一步認可了農民承包經營權不可侵犯、不可剝奪的特征。即便農民進城生活，買了房子落了戶，他的土地承包權依然得到認可。其次，這又能使土地自由流轉起來，使得經營者對未來有一個穩定的預期”。
不過，楊德才表示，在具體的實踐中，依然有一些問題值得重視，“比如村集體過于強勢的問題”。
多數土地流轉，都以村集體為主體實施，“上世紀八十年代實行家庭聯産承包責任制時，是确權又确地，哪個人分哪塊地，都是非常明确的。但我們在調研中發現，在剛剛結束的農地确權過程中，有些地方承認農民的承包權，但并不落實到具體的哪塊地上，由村集體統一處置土地流轉的事情。這意味着，農民的承包權并沒有真正落到最實處，導緻有些地方，村幹部強迫農民流轉土地，侵犯了農民權益”，楊德才說。
如何防止村幹部侵犯農民權益？楊德才認為，必須把确權工作做到實處，必須尊重農民的意願，“村集體是一個經濟體，也是準政府機構，必須依法辦事，可以向農民宣傳土地流轉的益處，通過溝通、勸說來引導農民完成土地流轉，但不得強迫”。
風險：當心流轉土地的非糧化
土地流轉之後，是否就能自由經營，想種什麼就種什麼呢？楊德才認為，這也是三權分置之後必須要重視和考慮的問題，“糧食是低收益産業，我們在調研中發現，土地流轉之後，很少有單純種糧的。追求利潤，本來是市場的本質特征，但這很可能使得糧食生産受到影響”。
土地經營權的流轉，本意是為發展現代農業、進行适度規模化生産，提高土地生産效益，“但如果沒有使用方向方面的約束，就很容易導緻大量土地非糧化，甚至非農化”，楊德才說。
矛盾在于，如果土地經營的收益不佳，同樣會帶來巨大的風險。楊德才介紹，“有人稱為無限流轉，什麼意思呢？就是規模經營之後，獲得經營權的人發現收益很低，或者賠錢，就會再一次把土地流轉出去，就像城市裡那些二房東、三房東甚至四房東一樣，這樣的無限流轉，使得土地經營失去了可持續性，糧食生産的風險和隐患就會非常大”。
難點：偏遠地區如何規模化經營
中國土地廣袤，地形複雜，并不是所有地方都适合現代農業的生産方式？在三權分置、土地流轉的大時代裡，那些山深路遠、土地貧瘠的偏遠地區，又如何在土地流轉中實現向農業現代化的轉型？
“首先，農業現代化不可能一步到位，要逐步推進，其次，現代化也不是一定要在大片平整的土地上完成”，楊德才說，“不得不承認，即便是鄉村，區域之間的不平衡也非常嚴重，其間的差距甚至超過城市和鄉村之間的差距。東部發達地區，不少地方的農業現代化程度已經相當高了，但在中西部如皖南、貴州等地方的大山裡，交通不便，地形複雜，甚至土地本身就是一小塊一小塊的，難以進行規模化經營，在小型山地農機普及之前，也很難實現機械化”。
不論是脫貧緻富，還是農業現代化，這些地方其實都是必然要克服的難關，楊德才說，“其實已經有了一些嘗試，比如貴州湄潭，他們把大片大片的山地連起來種茶葉，從高處看非常壯觀，被稱為‘茶海’，這些山地，本身的地質條件不算好，甚至也并不是完全連成一片的，但不可否認，這種一個投資人經營一個或幾個山地，實際上也是一種規模經營。”
“市場具備強大的資源配置能力，隻要做好基礎建設、有了獲利的機會，資本自然會進入，規模化自然就形成了”，楊德才說，“隻是這種規模化，最初可能很難實現機械化，還是勞動密集型的，或者初期是勞動密集型的，比如種茶、種果樹，一開始要投入大量的人力，但慢慢成型之後，人力投入就會減少。此後随着産業的不斷發展，最終也能實現機械化”。
管理：政府不宜過分幹預具體事物
三權分置之後，如何發揮土地流轉對農業生産的促進作用，同時預防風險呢？政府又在其中承擔着何種責任？楊德才認為，“政府應該做好規範、引導等基礎性工作，同時又不宜過分幹預具體事務”。
土地承包經營權是法律賦予每一個農民的權益，怎樣才能讓土地給農民帶來更多的利益？楊德才說，“不論是引導農民進行土地流轉，還是引入外部資金，政府首先要做好先期引導工作，對農民要做好宣傳，告訴他們土地流轉的益處，又有怎樣的風險。對資本則要搭好平台，營造更好的經營環境。其次，還要做好信息公開工作，互聯網時代，信息流通越來越便捷，這也給政府工作帶來了便利，可以迅速且有效地把方方面面的信息及時傳達給所有利益相關者，尤其是讓農民明白，國家有哪些政策，農民自身有哪些權益，如何保障權益、防範風險等”。
釋疑：三十年期限不應成為問題
當前的土地承包制度規定，農民承包地到期後，再延長三十年。在衆多土地改革的讨論中，這一期限也是争論的焦點之一。不少學者認為，“三十年的承包期，也就意味着經營權的期限為三十年，這可能導緻一些種糧大戶、想要進入鄉村的資本望而卻步”。
不過，楊德才認為三十年期限其實并不是問題，“從經濟學角度看，清晰的産權确實可以給人穩定的預期。有人認為，進行規模化經營，往往要先進行土地整理、改良、引入農業機械等，這都需要投入巨大的成本，但經營權期限太短，就可能導緻投資者不敢投資，不敢進行這些基礎改造。但實際上，在現實中，這并不是一個問題。在過去，第一個三十年期限到期後，我們國家又延續了三十年，在未來，也很有可能再延續三十年”。
“預期仍然是穩定的，而且，即便是三十年，其實也不短了”，楊德才說，“比如現在很多地方出現的田園綜合體，這樣的綜合體在開發之初，需要大規模的成本投入，為什麼還有那麼多資本願意這麼做呢？就是因為對未來的預期是穩定的，也是可以收回成本并獲得利潤的”。
