研究背景
R&D補貼是當今世界各國推進本國創新、參與全球技術競争、占領技術前沿制高點的重要産業政策。據OECD統計，2016年R&D支出較高的美國、德國和日本對企業R&D投資的直接補貼分别為248.54億美元、21.11億歐元和1259.57億日元，占當年企業R&D投資的比重分别為6.83%、3.36%和0.95%。從補貼模式來看，盡管間接的稅收優惠措施逐漸成為政府R&D補貼政策的主流，但各國仍存在着較大的差異，日本、澳大利亞等國家主要依靠間接的稅收優惠政策，稅收優惠金額占R&D補貼總量的比重超過80%；韓國、奧地利等國采用直接财政補貼和間接稅收優惠兩類政策并重的策略，兩類支出的數量基本相當；美國、俄羅斯等國家則主要采用直接财政補貼的辦法，直接補貼金額占補貼總量的比重超過70%。
從中國的情況來看，長期以來中央與地方各級政府都十分重視對企業R&D行為的鼓勵和引導，尤其是近年來“創新驅動”、“智能制造”、“大衆創業、萬衆創新”等一系列國家創新戰略的實施，政府對企業R&D投資的激勵與補貼措施逐步系統化與制度化。補貼措施由不定期的“科技項目”、“科技計劃”向制度化的稅收政策過渡；補貼範圍由國有企業、集體企業覆蓋到所有在華企業，補貼強度也不斷提高。據OECD的估計，2010年中國對企業R&D的補貼總額（政府直接補貼加稅收優惠）為414.94億元，2016年增加到938.79億元。從強度上看，補貼總額占GDP的比重從2010年的0.10%增加到2016年的0.13%。從結構上看，2010年政府對企業R&D支出的稅收優惠和直接補貼分為178.19億元和236.75億元，二者之比為0.75∶1，到2016年兩類補貼金額分别為489.08億元和449.7億元，二者之比為1.09∶1，R&D補貼模式逐步由制度化和穩定化的稅收政策占主導。從R&D補貼的績效來看，與國際上的檢驗相似，國内學者也存在較多争論。
這些理論上的争論與各國實踐上的差異表明，政府對企業R&D補貼的數量、績效與補貼模式選擇等問題受多種因素影響，不可機械地套用他國經驗。在當前中國經濟邁入新時代高質量發展、創新位居現代化建設全局核心的背景下，為推動“中國制造”向“中國創造”轉型，實現技術上“跟跑”、“并跑”到“領跑”的蟬變，政府對企業R&D補貼政策應如何實施，R&D補貼規模應該維持在何種水平，在各産業與企業間應如何分配，應采用什麼樣的模式或機制進行補貼等，這一系列問題的解決不僅能夠進一步完善R&D補貼理論，而且對中國R&D補貼實踐更具重要的指導意義。
主要觀點
本研究從技術外溢思想出發，在Loury（1979）創新競争框架下構建R&D補貼對企業技術創新的影響機制模型，從理論上分析需要采取R&D補貼的臨界條件、R&D補貼的最優規模、R&D補貼效率的影響因素，以及“普惠式”補貼和“競争式”補貼兩類補貼模式的比較與選擇。在理論分析的基礎上，選取22個産業層面的面闆數據，對中國R&D補貼阈限、有效性與模式比較進行實證檢驗，研究表明：第一，隻有當經濟空間處于補貼阈限内時才需要政府實施R&D補貼政策；第二，當需要政府對企業進行R&D補貼時，給定其他條件，存在一個最優的R&D補貼規模；第三，R&D補貼績效會随着經濟條件的變化發生反轉；第四，從R&D補貼模式的比較來看，“普惠式”補貼與“競争式”補貼有各自的有效區域；第五，中國的R&D補貼政策從整體上看對企業技術創新有顯著的激勵效應，以稅收優惠為代表的“普惠式”補貼的政策效果要優于以直接财政補貼為代表的“競争式”補貼。
基于本文的研究與發現，為有效利用政府R&D補貼政策對企業技術創新的激勵效應，充分發揮企業在技術創新過程中的主體能動性，從而保證國家創新驅動戰略的有效實施，實現中國由“技術追趕”到“技術引領”的跨越，需要進一步完善政府對企業的R&D補貼體系，優化R&D補貼機制，我們的研究建議如下：
第一，有效甄别R&D補貼限阈，精準定位需要R&D補貼的對象企業。首先要識别不同的市場失靈來源，技術溢出造成的創新私人收益低于社會收益，信息不對稱造成的融資約束，創新投資門檻過高，亦或是國際技術壟斷對中國R&D投資造成的抑制等。其次對于不同的産業，還需要具體分析産業R&D投資的階段特征、市場環境、整體R&D水平、以及金融市場環境等，以此甄别該産業是否需要進行R&D補貼。最後對于需要補貼的産業，要能夠構建出有效的補貼機制，将R&D補貼資金落實到研發效率與意願較高的企業，避免出現逆向選擇以及騙補等問題。
第二，逐步提高補貼強度，确定R&D補貼的合理規模。與美國、歐洲許多發達國家相比，中國的R&D投資與補貼強度都處于較低水平，未來較長一段時期，随着R&D投資水平的快速增長，政府對企業的R&D補貼總體強度也需要提高，與R&D投資水平相協調。但由于效率、預算約束等問題的制約，R&D補貼水平應與财政能力、産業特征、企業技術能力相匹配，達到一個較适宜的規模即可。
第三，建立R&D補貼自我評估與調整機制，不斷提高R&D補貼效率。R&D補貼的績效要及時評估，對于績效較低的領域或區域要能夠找出其原因，進而校正。R&D補貼效率的動态提高大緻涉及三個環節的效率問題：一是執行效率，即補貼機構能夠以最低的成本将R&D補貼資金發放到補貼企業；二是選擇效率，通過一系列選擇機制，要能夠篩選出最需要R&D補貼的企業；三是監督效率，補貼資金發放下去後，要能夠保證這些資金是用于企業的R&D活動。
第四，創新R&D補貼模式，實現補貼模式與補貼對象之間的優化匹配。理論上的“普惠式”補貼與“競争式”補貼在實踐上表現為稅收優惠和直接财政補貼，鑒于稅收優惠對盈利較低、甚至無法盈利的中小企業與初創企業的政策效果較弱，可以考慮提高其R&D投資的加計扣除比例，延後其扣除時間。對于直接财政補貼政策，要充分發揮其直接性和靈活性的優勢，基于區域、産業、企業、項目的具體特征，設計出具有針對性的補貼政策，做到因地制宜，因時制宜。
第五，構建與完善對R&D補貼政策有補充與催化作用的配套措施。為更好地發揮R&D補貼政策的激勵效應，相應的配套措施與政策必不可少：加強知識産權保護，提高R&D投資的私人收益；對過度競争的行業設置适宜的進入壁壘，減緩創新租金的耗散；積極培養創新R&D人才，尤其是市場緊缺的創新人才，提高企業的創新效率；創設R&D輔助機構，解決技術信息、需求信息等的不對稱問題，以及R&D成果的産業化等問題；以科創闆為引領，深化金融市場改革，緩解創新企業的融資約束，助推卡中國脖子的核心技術、關鍵技術的突破。
原文發表于《經濟研究》2021年第1期
