建設自貿區是黨中央在新時代推進改革開放的一項戰略舉措，在我國改革開放進程中具有裡程碑意義。2019年，中國正式宣布新設6個自貿區，至此，全國自貿區總數達到18個，呈現點線面相結合、全國遍地開花的自貿試驗區新格局。自貿區的設立發揮了全面深化改革的試驗田作用。尤其是早期設立的上海自貿區等，已形成一大批制度成果并推廣至全國。然而，随着制度紅利釋放，自貿區改革進入深水區，改革創新力度有所放緩，各地在自貿區建設實踐中也暴露出一些問題和不足，例如，政策試驗同質化、重複化、淺層化，功能單一以及區内區外聯動發展不夠等。當前，我國開放發展面臨新形勢、新問題，站在新起點如何以更大力度推動自貿區改革開放創新，加強改革系統集成，培育開放新優勢、新動能，把自貿區建成新時代改革開放新高地，是當前新一批自貿區建設需要考慮的重大課題。
一、自貿區建設面臨着深化開放的新形勢
國内外經濟形勢之變，劇烈而深刻地影響着中國開放型經濟發展。作為探索和引領我國開放型經濟邁向更高水平和更高層次的自貿區建設，面臨新形勢和新問題，擔負着進一步深化開放的重任。
一是經濟全球化面臨深刻變化。當前，經濟全球化在規模、形式和内容上都在面臨深刻調整，世界經貿投資格局加快重構。在貿易保護以及經濟不确定性因素的困擾下，全球貿易與投資正在經曆“減速時代”。根據國際貨币基金組織公布的數據，2018年全球貿易增速由17年的4.7%繼續放緩到3.3%，低于3.7%的GDP增速。世界貿易組織（WTO）警告說，如果貿易緊張局勢得不到緩解，全球貿易增速将繼續放緩。國際直接投資處于低迷狀态，聯合國貿易和發展組織發布《全球投資趨勢監測報告》顯示，2018年全球外國直接投資（FDI）下滑19%至1.2萬億美元，FDI連續3年減少，跌至因全球金融危機而下滑的2009年以來的低水平。在貿易保護主義和對外投資約束的雙重影響下，全球經濟增長受到巨大沖擊，經濟增長乏力導緻矛盾進一步激化，在較長的一段時間内，全球貿易和FDI增速恐難大幅反彈。
二是全球治理處于加速調整期。全球經濟治理體系是由理念、規則和機構組成的一套複雜的國際體系，為經濟全球化提供制度保障。全球經濟治理體系越來越不适應國際經濟格局的變化，如代表性和公平性不足，無法适應新興經濟體群體性崛起和話語權提升的要求，無法适應其廣泛參與議題設置的訴求，無法适應全球價值鍊深入發展的需求。以WTO為主導的全球多邊自由貿易體系面臨邊緣化以及危機，迫切需要進行改革，而區域一體化組織如雨後春筍般湧現出來，成為制定國際經貿規則的新平台，将知識産權、投資、政府采購、競争政策等各種邊境後規則納入到相關談判議題。在全球治理領域，國家之間的博弈日益表現為規則制定權的競争，導緻原有的國際貿易秩序均衡被打破。
三是中美貿易談判陷入僵局關鍵期。從去年G20阿根廷會議中美重新開啟中美貿易談判開始，中美已經舉行了十二輪經貿高級别磋商會議，盡管目前在農産品、能源等領域的貿易問題取得了積極進展，但仍然在是否取消關稅以及一些結構性議題上存在着較大争議。中美貿易摩擦持續升級，表面看是中美貿易收支失衡問題，深層次更多是中美貿易規則之争。特朗普不斷通過極限施壓的方式，試圖增加談判籌碼，迫使我方妥協從而獲得有利于美國的最大利益。然而，中國不會在原則問題上妥協，堅持談判必須在平等互利的原則下進行。眼前的貿易戰，隻會進一步強化我們擴大開放的決心，加快擴大開放的步伐，從而進一步推動形成全面開放新格局。中國會按照自己既定的節奏、朝着自己确定的方向，主動擴大對外開放，促進經濟全球化朝着更加開放、包容、普惠、平衡、共赢方向發展，體現中國對世界發展的擔當。但不容否認的是，美國粗暴的單邊主義和霸權主義，以及無視WTO原則和契約精神的做法，确實給中國乃至開放型世界經濟帶來了嚴重沖擊和挑戰。對此，中國隻有以更大力度的改革開放，才能更加有效地應對中美貿易戰。
四是我國經濟增長進入轉型陣痛期。随着我國經濟步入新常态，我國經濟增長從高速轉為中高速，從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長。自2010年以來我國經濟增速總體持續下降，今年以來，由于外部環境複雜嚴峻，經濟面臨進一步下行壓力。2019年上半年GDP增速為6.3%，這一增速甚至創下了1990年以來的新低。然而，應該看到，我國經濟增長放緩，既有周期性的因素，更有結構性和體制性的因素。總體而言，國民經濟運行在合理區間，延續總體平穩、穩中有進的發展态勢，但轉型陣痛也帶來了不小的壓力和挑戰。盡快實現結構化轉型，培育和塑造發展新動能，促進産業高端化發展，需要在進一步擴大開放中實現，需要在融入全球創新鍊、吸收全球創新要素、整合全球創新資源、對接世界科技發展前沿、以及深度融合開放創新中實現。
二、新一輪自貿區建設的新使命和新作為
面臨新形勢、新問題，新一輪自貿區建設應有新的使命擔當和作為，如此，才能以更大的開放擁抱發展機遇。新形勢下新一輪自貿區建設的使命擔當和作為，可概括為下述幾個主要方面。
一是促進要素流動到集聚高端要素。以往的開放發展中，尤其是加入WTO後，中國履行了入世承諾，通過不斷降低和削減關稅和非關稅壁壘，在依托“邊境開放”中促進了商品和要素的快速和大規模流動，由此成就了中國開放型經濟大國的巨變。繼續走促進要素流動的“邊境開放”傳統老路，面臨着兩個方面的顯著局限性。一方面，在關稅壁壘等已經降低至較低水平時，進一步依托“邊境開放”所能形成的動能和提供的發展空間已極其有限；另一方面，以此為動力推動的要素流動主要表現為一般性生産要素，而對高端生産要素的跨境流動難以形成推動力。因此，在新的發展形勢下，推動我國開放型經濟邁向更高層次、更高水平，新一輪自貿區建設需要擔負起吸引和集聚高端生産要素的新使命。
二是轉向規則為銜接的制度型開放。今年年初國務院總理李克強在做政府工作報告時強調指出：“進一步拓展開放領域、優化開放布局，繼續推動商品和要素流動型開放，更加注重規則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化。”制度型開放是新一輪經濟全球化發展的重要趨勢和主要内容，也是中國發展高水平開放型經濟的理論邏輯。新一輪自貿區建設就是要在全面深化改革中，探索建立與國際通行經貿規則相銜接的基本制度體系和監管模式，從而轉向以規則等制度型開放新模式，以順應乃至引領經濟全球化發展中經濟規則高标準化演進新趨勢，也是适應和滿足全球要素分工條件下跨國公司對分布于不同國家價值增值環節實現無縫對接的需求。
三是重視風險測試，做好監管創新。新一輪自貿區的建設和發展，無論是從進一步擴大開放領域層面看，還是從探索新的體制機制和監管模式角度看，均無既定成功經驗和和成功做法可循。既然是一種新的探索和嘗試，就不免有失敗和引發難以預料風險的可能。比如，進一步放開諸如金融、電信、互聯網等敏感行業，尤其是對外資的放開可能引發的産業安全問題；再比如，服務貿易、跨境電商、軟件和醫藥研發服務、檢測與維修服務等新型業态和貿易模式的發展，對監管模式的要求顯然與對傳統制造生産和貨物貿易的監管模式不同，需要從“全産業鍊視角”加強貿易監管理念和模式的轉變與創新，而創新監管模式同樣可能引發一定的問題和風險。因此，作為“試驗田”和“探索區”，自貿區應該在壓力和風險測試以及監管創新舉措上，有所重視、有所作為，将可能發生的風險管控好，進而“試驗”出管用、有效的成果。
四是輻射帶動區域協調發展。建設自由貿易試驗區，是新形勢下深化改革開放的一項重大舉措，但自貿區的建設和發展顯然不能局限于其自身，更不能對周邊城市的優質資源産生虹吸效應，從而對區域經濟協調發展産生不利影響。實際上，從更寬泛的角度看，旨在形成一批可複制、可推廣的新制度和經驗做法的自貿區建設，已經蘊含了其對區域乃至全國區域協調發展的重要意義。當然，除了“可複制、可推廣”的經驗意義外，更為重要的是要在經濟發展層面形成“溢出效應”。比如通過提供更高的産業基礎配套設施、産業高端化發展形成的價值鍊延伸等具體作用機制，在區域内形成更為合理的産業布局和分工體系，從而推動區域協調發展。比如上海自貿區的建設和發展，應該注重對江浙等核心區及長江中上遊沿線城市産業結構調整産生輻射和帶動作用。
五是更好的服務實體經濟。實體經濟是中國在國際經濟競争中赢得主動的根基，自貿區無論是貿易、投資還是金融，都要更好地為實體經濟服務，解決實體經濟的發展需求、轉型需求和升級需求。在新一輪自貿區建設中，自貿區功能創新和制度創新要更多圍繞以國家重大技術突破和重大發展需求為基礎的戰略性新興産業發展，加快第五代移動通信、智能制造裝備、智能電網、集成電路、物聯網、新材料等新興技術研發和成果轉化，做大做強戰略性新興産業，另一方面促進傳統産業數字化轉型，打造制造業升級版，促進制造業邁向全球價值鍊中高端，培育若幹世界級先進制造業集群。新一輪自貿區建設各地自貿區，應強化金融創新對服務實體經濟的能力。如此，需要在簡化金融機構行政審批、放開金融機構業務範圍、創新金融機構監管等方面，進行進一步深化改革。
三、新一輪自貿區深化開放的方向和路徑
習近平總書記在黨的十九大報告中明确提出，“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權”；李克強總理在今年的《政府工作報告》中提出“賦予自貿試驗區更大改革創新自主權”，為新一輪自由貿易試驗區深化開放指明了方向。也就是說，自貿區建設和發展要用好“更大改革自主權”，向打造制度型開放高地邁進，而不是走向傳統的政策紅利窪地。新一輪自貿區建設，就是要對标高标準全球經濟規則，在“大膽試、大膽闖、自主改”中形成更多制度創新成果，提高自貿區建設和發展的質量。以此目标方向為引領，着重走貿易便利化、投資便利化、金融創新服務實體經濟、引進人才便利化等切實可行的發展之路。
在貿易便利化方面。與關稅和非關稅壁壘等影響商品跨境流動的直接成本相比，而貿易便利化措施和環境則是決定間接成本的關鍵因素，且更為隐性、影響更大。因此，提升貿易便利水平對于推動和促進外貿高質量發展尤為重要。為此，自貿區建設需要在監管方式等方面進行創新性改革。通過包括優化通關流程、簡化單證程序、提高通關效率、降低通關成本以及放行和結關時間标準化體系化建設等方面，進行更為優化的體制機制和制度設計的探索和安排，從而營造穩定、公平、透明、可預期的貿易便利化營商環境，為促進商品自由流動提供必要的制度保障。此外，監管方式不僅要有助于傳統貨物貿易的發展，更要能适應服務貿易、數字貿易等新形态新、模式發展的需要，探索和創新“全産業鍊視角”的監管模式。
在投資便利化方面。客觀而論，依托自貿區建設而提升投資便利化水平方面，已經進行了十分有益的探索，并形成了一些成功的經驗做法，包括負面清單管理和準入前國民待遇等。但值得注意的是，當前自貿區投資的投資便利化政策舉措仍較多集中于操作層面，投資便利化的政策舉措呈現碎片化，從而出現單向政策較多但系統集成不足，以及相關政策不配套、不協調等較為突出問題，嚴重制約了投資便利化政策舉措的落地實效和紅利釋放。因此，在清理和取消資質資格限制、探索建立對外投資促進體系、以及加強體系系統集成建設等方面，促進形成高水平的投資便利化，不僅是新一輪自貿區建設的重要内容，也是檢驗在自貿區投資便利化改革創新成效的重要指标。
在金融創新服務實體經濟方面。總體來看，自貿試驗區在金融制度創新方面、金融領域開放方面雖然取得一定進展，但仍然低于社會預期。并且，核心金融創新複制推廣的速度較為緩慢。包括可依托上海國際金融中心從而能夠進行聯動發展的上海自貿區金融開放，其最重要的内容仍然聚焦于自貿區企業和個人實現資金的跨境自由流動，以及設立自由貿易賬戶等方面的探索，但是對于如何深化金融創新服務實體經濟的探索，進展仍然較為緩慢。新一輪自貿區建設，包括上海在内的各地自貿區，應強化金融創新對服務實體經濟的能力。如此，需要在簡化金融機構行政審批、放開金融機構業務範圍、創新金融機構監管等方面，進行進一步深化改革。
在引進人才便利化方面。新一輪自貿區的高質量發展，需要吸引和集聚高端和先進生産要素，這其中，人才尤其是創新性人才更是具有首要地位。換言之，高質量建設和發展自貿區離不開智力支持和人才保障。因此，如何吸引、集聚、開發和利用人才資源，是自貿區建設面臨的重大課題。提升引進人才的便利化水平，不僅要有能夠産生足夠吸引力的人才政策扶持體系，包括與人才引進相關的住房、子女入學、配偶安置、榮譽評選、激勵措施、項目申報和支持等方面進行體制機制的創新，而且還要有保障人才自由流動的制度安排，尤其是對于境外人才的流入。為此，新一輪自貿區深化開放需要在境外人才管理權限下放賦予自貿區、境外人才管理長效機制、境外人才離岸創新創業等方面做出進一步改革探索。
當然，自貿區深化開放的根本還在于體制機制創新。實際上，無論是聚焦于貿易便利化還是投資便利化，無論是聚焦于金融創新服務實體經濟還是引進人才便利化，都離不開深化改革，離不開體制機制的創新。為此，加快推動新一輪自貿區建設和發展，“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權”仍是前提和基礎，即唯有将能下放的經濟社會管理權限都下放給自貿區，據此構建精簡高效、權責明晰的管理體制和制度安排，才能在探索和打造制度型開放高地上做出更多成就、取得更多成果。
轉自《中國社會科學報》
