自由貿易港是順應當今貿易投資自由化和經濟全球化不斷發展的産物，是新時代我國實施更大範圍、更寬領域、更深層次的全面開放，探索建立更高水平開放型經濟新體制的必然選擇。根據《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，按照先行先試、風險可控、分步推進、突出特色的原則， 分兩步在海南推動形成全面開放新格局：第一步是到2020年，自貿試驗區建設取得重要進展，國際開放度顯著提高。第二步是到2025年，自由貿易港制度初步建立，營商環境達到國内一流水平。因此，今年不僅是我國全面建成小康社會和“十三五”規劃的收官之年，也是海南自由貿易港建設的開局之年。站在承上啟下曆史新起點，不但要總結海南自貿區建設以來取得的成績，找出亟需解決的短闆、瓶頸和不足，更要前瞻性地在推動規則、規制、管理、标準等制度型開放方面加大探索，推動自貿港政策先行先試。
關稅制度設計是海南自貿港制度創新的核心内容，不僅指進口關稅稅率，還包括負面清單管理模式下的一線開放、二線監管、原産地規則等一攬子制度安排。海南自貿港關稅制度不但要全面對标國際通行規則，更應體現“三區一中心”的國家戰略定位和自身發展需求，建立符合中國特色、海南定位的自由貿易港關稅制度。建設海南自由貿易港，不是通過降低關稅刺激總量增長，而是實行具有行業導向的間接性稅收優惠政策，探尋新的經濟發展模式；不是建立稅收優惠的隔離區和稅收窪地，而是通過法制、稅制和管制等一系列現代化治理能力的創新，打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放新高地。與之前自由貿易試驗區相比，海南自由貿易港關稅要有更加大膽的創新突破思路，最大程度實現對内對外開放，同時也要避免島内産業空心化，與内地稅收競争與套利，防止因市場失靈而導緻重大系統性風險。
國際自由貿易港關稅政策的經驗借鑒及啟示
當前世界上的自由貿易港包括中國香港、新加坡、迪拜等，每一個自由貿易港發展都具有各自優勢和特色，但總體而言，自由貿易港的關稅政策有以下特點：
第一，零關稅政策是多數自貿港國際貿易戰略的核心。香港作為自貿港實施典型的零關稅政策，一般進口或出口貨物均無須繳付任何關稅，香港不設增值稅和營業稅，境外所得利潤也不納稅。香港僅從食品安全需要，對活雞進口實行總量控制，對煙草、酒類、甲醇酒精、汽車用汽油和柴油等極少數商品實行進出口證管理。新加坡消費稅和進口關稅相對較少。關稅稅率從0到4%不等，應稅的商品項目僅有酒類、煙草制品、汽車和石油産品，消費稅稅率為7%，依據貨物的價值進行計算。紐約港采取關稅倒置政策。無論是原材料還是成品， 進入紐約港都不需繳納關稅，但由紐約港進入美國國内市場時，需繳納的原材料稅高于成品稅。
第二，除了極低的進口稅率之外，自貿港在貨物貿易方面大幅度提高貿易效率，用技術手段提高貿易便利化程度。例如，香港特區進出口報關手續十分簡便。目前采取的便捷通關的主要促進措施有：以自願和協議為基礎的海易通計劃、以自願和信任管理為基礎的香港認可經濟營運商計劃。新加坡高度重視港口和商貿的信息化建設，形成了貿易信息網、港口信息網和碼頭作業系統三大平台，通關實施單一窗口處理，碼頭全程自動化無紙作業，各種流程無縫對接。
第三，高水平自貿港在管控風險方面有着較為成熟的經驗。在實施完全不幹預政策的基本前提下，香港特區政府針對某些極為敏感和重要經濟活動進行嚴格控制，以保證香港整體經濟的有序運行。新加坡政府通過良好的技術能力和數據獲取能力，監控自貿區經營者的運營情況，從而有選擇地對他們進行分析和篩選。經營者們被随機審計，一旦出現違規行為就會被處以高額罰款。高度透明的數據和優秀的數據分析能力幾乎清除了與政府相關的腐敗和權力尋租行為。
海南面臨着高标準高質量建設中國特色自由貿易港的艱巨任務，通過制定并調整政策，吸引投資，發展優勢産業，探索實現自身功能定位綜合化、高端化轉型。現階段的海南省經濟基礎薄弱，産業發展支撐不足，在人才儲備、營商環境等方面劣勢明顯，缺乏投資吸引力。因此海南省的關稅制度設計，不能照搬國際自由貿易港的做法，也不能局限于對現有自由貿易試驗區政策的簡單複制，而是要有更高層次的制度創新，打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放新高地。
自由貿易港的核心功能是國際貿易自由化和便利化，這就要求“一線放開”實現最高程度的開放，不但實施零關稅政策，還要求自由貿易區與境外實現貨物、資金和相關專業人員的自由流動。就貨物貿易而言，對進出口商品的種類、價格和數量基本不設管制，隻進行負面清單管理；報關僅僅是備案性質，不需要海關批準；另外有大量商品可以豁免報關。從監管的角度而言，“一線放開”就是要從原來的常規性監管，變成精準監管。加強風險防控，保證國家重大進出境安全風險可控（反恐、衛生、食品、金融、意識形态），尤其是針對一些固體廢物的進口，要強化非法入境管控力度，全面禁止“洋垃圾”入境，完善進口固體廢物管理制度。
建設中國特色自由貿易港的現實條件和設計原則
1.國家定位特殊性。不同于國内自由貿易試驗區，海南要建立自由貿易港，“努力成為新時代全面深化改革開放的新标杆”。同時，海南發展自由貿易港，“不能以轉口貿易和加工制造為重點”。國家定位的特殊性決定了海南在自由貿易港建設過程中可以而且也需要進行突破性的探索，同時不能與香港、新加坡等國際自由貿易港一樣從單一轉口貿易起步，而是要始終結合自身發展定位，培育新興支柱産業，引導産業結構優化升級。
2.經濟基礎特殊性。不同于目前國際上已發展多年、積累了雄厚經濟基礎的自由貿易港，海南省在經濟規模、産業結構、貿易投資等方面均不具備競争優勢，而且許多高增值産業，如高新技術産業的發展，可以說是從零開始。經濟基礎的特殊性決定了海南在建設自由貿易港過程中，需要打開自由貿易港與内地的輻射通道，即實行突破性的“二線有限放開”的管理制度，而非國内自由貿易試驗區的“二線安全高效管住”。
3.行政管理特殊性。不同于香港特别行政區，海南雖為相對獨立的地理單元，但在許多方面的監管方式均與内地相同。海南自由貿易港在加大對外開放的同時，必須要考慮對内地的影響及沖擊，協調與内地經濟的關系。而行政監管的特殊性對海南自由貿易港在“二線有限放開”環節的監管提出了很高的要求。
海南自貿港要對标世界上最高開放标準，也就意味着制度創新要有突破。海南産業結構、外資利用、營商環境以及優惠政策的使用現狀表明，海南亟需通過政策、規則的引導，優化産業結構，大力培育和發展以旅遊、高新技術和現代服務業為主導的新興産業。海南的發展要服從服務于國家戰略需求，同時海南産業政策紅利的釋放和産業的發展也需要内地市場的支持，将海南打造為國家高水平國際規則的試驗區、重大制度改革的緩沖區，服務内地和國家經濟發展。在海南自由貿易港建設過程中，通過制度創新，設計一套符合海南産業發展方向的關稅制度。
第一，通過實行負面清單管理模式下的“一線放開”制度，采取高水平貿易便利化措施，營造良好營商環境，有利于吸引外國投資， 促進全球價值鍊高級要素的集聚。
第二，通過“二線有限放開” 制度，引導海南産業結構優化升級，促進高新技術企業、環保産業落戶海南，推動海南經濟發展。同時，對國内産業和企業産生溢出和輻射效應，通過上下遊産業鍊傳導實現技術溢出和知識溢出，通過平台效應促進海南自由貿易港内企業與全國市場間的聯動。
第三，通過建立安全高效的“二線管住”監管模式，協調好與内地的關系，防止因走私、套利等行為對内地市場造成沖擊，保障“一線放開”和“二線有限放開”的有效實施。
中國特色自由貿易港關稅制度的設計思路
1.海南自由貿易港關稅制度設計的首要任務是“一線放開”
短期内，海南自由貿易港在洋浦保稅港區和海口綜合保稅區兩個海關特殊監管區域内完全實現“一線放開”。具體做法是，海南自由貿易港實施清單管理下的“一線放開”， 清單的設計與實施主要分為四個階段：短正面清單、長正面清單、長負面清單、短負面清單。在具體的設計環節，“短正面清單”結合旅遊、現代服務業、高新技術産業三大行業，選取海南自由貿易港發展迫切需要且監管難度相對較小的商品，形成《海南自由貿易港進口貨物正面清單目錄》；“長正面清單”結合種業、醫療、教育、體育、電信、互聯網、文化、維修、金融、航運等十個領域，擴展《海南自由貿易港進口貨物正面清單目錄》；“長負面清單”，結合互聯網業、旅遊業、醫藥産業、低碳制造業、房地産業、現代物流業、醫療健康産業、教育文體産業、農業、現代金融服務業、會展業、海洋産業（含油氣）等十二個重點産業，将正面清單調整為《海南自由貿易港進口貨物負面清單目錄》；“短負面清單”，縮短《海南自由貿易港進口貨物負面清單目錄》。在實施環節，對《海南自由貿易港進口貨物正面清單目錄》内的進口貨物實行零關稅，其餘進口貨物按現行稅率征收關稅；對《海南自由貿易港進口貨物負面清單目錄》内的進口貨物按現行稅率征收關稅，其餘進口貨物實行零關稅。
長期而言，海南自由貿易港全島範圍内實行零關稅制度，除負面清單内的貨物外，實現一線零關稅準入、登記式備案、區内免證免審；在跨境資金流動、外彙交易以及人員簽證方面給予一定的自由度和開放政策試點；對存在重大進出境安全風險（反恐、衛生、食品、金融、意識形态）的商品強化入境管控力度，完善進口固體廢物管理制度。
針對符合海南重點産業發展方向的領域，“一線放開”要求加大開放力度，對确需進口的、關稅率較高的設備、器械等除了降低關稅，還要在海南中國特色自由貿易港增值稅及消費稅制度中另行設計《特定行業貨物進口增值稅、消費稅減免清單》，研究進口環節的增值稅、消費稅減免措施。“一線放開” 的目标不僅是降低島内企業的關稅成本，更重要的是促進高水平的貿易便利化，盡可能将通關程序化繁為簡，提高通關效率，減少行政成本。因此，在監管方式上，海南自由貿易港應借鑒新加坡電子化監管的成功經驗，利用IT技術，實現電子化監管技術創新，将自由貿易港進出口業務信息流、資金流、貨物流的電子數據集中存放于公共數據中心，在統一、安全、高效的大數據平台上實現數據共享和交換，方便行政部門的核查和企業的運作，安全、高效地完成監管服務。
2.“一線放開”高效實施的前提是建立安全高效的“二線管住”監管模式
實行零關稅政策是自由貿易港的基石，但零關稅政策的适用範圍限于自由貿易港内使用或消費的物資。自由貿易港需要實行封關運作，防止享受零關稅政策的、僅在自由貿易港内使用和消費的物資流向内地造成國家稅收流失。海南的離島條件為二線監管提供了天然便利，但仍然要進一步優化卡口管理，加強電子信息聯網，通過進出境清單比對、賬冊管理、卡口實貨核注、風險分析等加強監管，促進二線監管模式與一線監管模式相銜接。
關于二線的設置，由于一線放開過程中，海南海關已掌握一線的數據，二線監管起來更為高效；同時考慮到對于海關現行監管制度的調整範圍，建議将二線設置在海南離島，對于海運、陸運貨物，由海關卡口監管，對于行人夾帶貨物實行随機抽查模式，通過建立誠信體系以及黑名單制度進行監管。
3.海南自由貿易港關稅制度創新的亮點在于“海南原産”規則管理下的“二線有限放開”
海南自由貿易港實行更高水平的開放，實施更高标準的貿易和投資便利化制度政策，重要制度創新在于“二線有限放開”，即在符合原産地規則的要求下，商品經過海南制造服務環節，可以零關稅進入内地市場。
原産地規則作為最隐蔽的非關稅貿易壁壘，在雙邊和區域自由貿易區的自由貿易協定中扮演着至關重要的角色，其目的是維護本國經濟産業利益，防止産業轉移和成員外國家利用中間國轉運或者簡單加工享受零關稅好處。而原産地規則管理下的“二線有限放開”，正是為了在加大海南自由貿易港開放力度的同時，防止國外産品或服務将海南作為簡單中轉地、不加限制地進入内地市場。
不同于一般自由貿易協定中互惠、雙向的關稅減讓，海南原産地規則隻能單向用于内陸地區從海南地區進口的商品。我國目前和24個國家或地區簽署了16個自由貿易協定（FTA），FTA的貨物貿易協議可以使得我國對自貿夥伴國進出口的商品同時享受優惠關稅。但海南原産地規則是我國針對自由貿易港做出的一個國内特殊制度安排，這一規則隻能适用于海南出口到我國内陸地區的貨物，無法适用于從海南出口到其他國家的貨物。
海南原産地規則借鑒了CEPA 的原産地規則做法，但不具備香港、澳門單獨關稅區的國際法律地位。目前在WTO中存在四個單獨關稅區，即歐洲共同體、中國香港、中國澳門和中國台北。2019年1月1日内地與港澳升級版的《CEPA貨物貿易協議》正式生效，該協議對原産于香港、澳門的進口貨物将全面實施零關稅。新《協議》梳理和更新CEPA 框架下關于開放和便利貨物貿易的承諾，在原有“産品特定原産地規則”的基礎上，引入以産品在香港的附加價值為計算基礎的一般性原産地規則，隻要在符合“一般規則” 的情況下，即可以零關稅進口内地。該協議有助于香港企業更進一步開拓内地市場，極大地鼓舞了香港的“再工業化”，将進一步推動粵港澳大灣區内要素流動，深化大灣區内貿易自由化和便利化。
海南自由貿易港的原産地規則在一定程度上與香港CEPA的原産地規則作用較為類似，其目的都是為了實現自由貿易港高水平的貿易便利化和自由化，推動島内高端産業發展，但在具體規則設計方面有較大差異。海南目前作為經濟特區，尚無權對外行使貿易關稅權力，也不具備國際法律地位。
4.海南自由貿易港關稅制度創新的風險評估
一是稅基侵蝕風險。對多數産品實行零關稅和對正面清單下的産品實施增值稅和消費稅減免，均會造成中央稅收收入減少。根據測算，2018年海南進口環節稅收79.13 億元，其中，關稅9.5億元，進口增值稅69.2億元，進口消費稅0.43億元，即使全部減免，也不足全國進口環節稅收的0.4%，對中央财政收入影響較小。而本方案減免的進口關稅僅為全國的0.05%，增值稅和消費稅減免需要符合正面清單且滿足原産地規則增值要求，因此不會直接減少稅基，相反可以獲得大量産業投資新增所得稅和增值稅收入。
二是投資轉移風險。海南自由貿易港原産地規則設計對外資和内資都有較大吸引力，但“海南原産”隻是針對國家戰略定位中“三大行業”和“十個領域”的高質量制造服務環節，不以加工制造為重點，因此與内地價值鍊屬于互補關系而非競争關系。
三是國際争議風險。“海南原産”的制度設計隻是一個國内特殊制度安排，隻适用于海南出口到我國内陸地區的貨物。不違背中國入世議定書的相關規定，且原産地規則可以根據産業發展需求動态調整，有較大的容錯空間和靈活的容錯機制。對出口其他國家貨物的原産地規則，要根據雙邊或多邊協議确定。
“海南原産”對建設中國特色自由貿易港的作用
第一，通過制度創新提升“海南形象”。習近平總書記“4·13”重要講話和中央12号文件明确了海南“三區一中心”的戰略定位，即建設全面深化改革開放試驗區、國家生态文明試驗區、國際旅遊消費中心和國家重大戰略服務保障區，把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。“海南原産”正是借鑒國際高水平自由貿易協定規則，通過制度創新将海南打造成為展示中國風範、中國氣派、中國形象的靓麗名片。
“瑞士制造”能夠成為高品質産品的标簽，原産地規則發揮着重要作用。例如，動植物農産品必須百分之百源自瑞士，加工食品的原材料重量至少80%來自瑞士，而工業品在瑞士的生産成本則要達到60%，才能被列為“瑞士制造”。對于原材料百分之百需要進口的黑巧克力和咖啡等，其加工環節隻有全部在瑞士完成，才能被稱為“瑞士制造”的産品。瑞士鐘表工業聯合會更是在原有基礎上增加了兩項新規定，一是要求組裝和制造手表過程中，瑞士價值不能低于60%（具體為石英腕表60%，機械腕表80%）；二是要求采用瑞士研發的技術。
第二，利用内外資打造島内新興産業。現代農業、高新技術産業、國家生态文明試驗區是海南自由貿易試驗區重要的組成部分，對生态建設和環境保護提出了更高的要求。海南原産地規則的設計中，需重視知識産權和環境保護的作用，提高科技含量、綠色含量在原産地認定中的比重，促進産業自主創新，增強競争力。高新技術制造業的智能家用電器、汽車，其核心價值在于其嵌入式軟件驅動的創新技術，還有傳統農業、食品加工業的發展越來越依賴于應用數字技術，數字技術成為嵌入式服務産品的“實質性轉變”。軟件、知識産權的價值來源可作為評估“服務原産地” 規則的重要參考，将具象的服務轉換為可以估值的有形投入，發揮原産地規則的創新、綠色引領作用。
“海南原産”不僅針對海南制造，還要适用于海南服務。服務業開放是目前受國内外壓力最大的改革項目，也是目前自由貿易試驗區面臨的共同任務與挑戰。諸如教育、衛生醫療、文化旅遊等項目的國内開放進程，目前都比較緩慢。由于知識、技術、人才密集型的服務業發展相對滞後，包括租賃和商務服務業、金融業、信息傳輸、計算機服務和軟件業、教育、文化、醫療在内的現代服務業，在海南服務業增加值中的比重較低。海南要力争在現代服務業發展上取得重大突破，打造更具活力的體制機制，促進以服務業開放為重點的全面開放，建成具有示範效應的國家服務業開放創新的先行地區。服務貿易引入原産地規則的核心目的，在于通過識别服務提供者的國籍來判定其是否可以享受市場準入優惠和國民待遇。我國近年來簽訂的自由貿易協定越來越多涉及服務貿易，例如中瑞、中韓、中新自由貿易協定在銀行、證券、電信、法律、教育和建築等領域開放力度都較大，因而服務業原産地規則作為一項重要的政策工具，結合海南現代服務業發展的基礎和條件，可以加快海南重點領域服務業的開放和發展。
第三，提高國内增加值和促進産業鍊升級。現有海關特殊監管區域政策與“兩頭在外”“加工制造”為主的功能定位相配套，對我國制造業發展和擴大對外貿易發揮了積極作用。然而，随着國際國内市場深度融合，國内企業利用國際國内兩個市場、兩種資源的需求愈發迫切，亟待創新發展定位。為了提升國内貿易增加值，促進海南産業鍊向附加值更高的研發、設計、物流和銷售等環節升級，原産地規則可以通過一定的标準、以規則的方式要求生産要有一定的本地含量。北美自由貿易協定的“原産地規則”，要求汽車使用的零部件中75%以上要在美國和墨西哥制造，還引進“工資條款”，規定40%-45%的零部件要在時薪16 美元的地區制造，其目的是要求更多使用美國産零部件，而不是工資低的墨西哥的零部件。海南自由貿易港與國内其他自由貿易試驗區的不同之處在于，強調不能以轉口貿易和加工制造為重點，因此，“海南原産” 規則是中國主動向世界開放市場的重大舉措。以先進制造業為例，先進制造業産品所對應的原産地标準主要基于區域增加值及制造工藝這兩項評判指标，該行業對原産地優惠政策利用效果，在很大程度上取決于其上遊産品的區域化自産比例，零部件生産企業必須加快轉型升級才能滿足不斷提升的區域增值比例和技術指标要求。
第四，兼容國際高水平貿易投資規則。建設自由貿易港是我國制度型開放的一個重大嘗試，最根本的要求就是着眼于規制層面，促進國内規制與國際通行規制接軌，打造一流的營商環境。原産地規則是TPP、USMCA、日歐自由貿易協定中最重要的核心條款，對保護國内産業發展、重構供應鍊體系、保護勞工權益等方面發揮着重要作用。原産地規則不但是稅收統計征收的基礎，也是政府采購、貿易救濟、貿易統計、供應鍊等相關領域實施貿易措施的依據，目前成為發達國家在WTO體制下保護本國經濟利益的有力工具。原産地規則符合國際慣例，同時可以兼容其他貿易投資規則，例如，政府采購市場自由化作為全球貿易和投資自由化的重要組成部分，已成為各國政府關注的焦點，而我國政府采購規模日益擴大，其中原産地規則問題日益突出。為了适應政府采購的發展需要，可以将海南原産地規則首先在海南政府采購中進行試點，着手建立和完善國内政府采購制度，推進相關領域尤其是國有企業采購的市場化，推動我國政府采購市場與國際接軌，為我國進口加入政府采購協議（GPA）探索經驗。
海南原産地規則在運行一段時間後，可以在現有的自由貿易協定升級版中作為單獨章節列出。例如中國—新加坡和中國—韓國自由貿易協定将産業園合作納入其中。未來中國—東盟自由貿易協定、中國與東盟國家的雙邊自由貿易協定，或者中國與其他“一帶一路”沿線國家簽訂自由貿易協定時，都可以将海南自由貿易港作為特殊條款單列，充分考慮不同地域産業的發展現狀，制定适宜的規則并靈活運用，最大化促進企業融入區域價值鍊。在海南原産地政策的推行過程中， 還應充分推進累積規則的使用。累積規則拓寬了原産地規則的定義，鼓勵自由貿易協定成員國融入區域價值鍊，有利于區域經濟一體化。使用更加自由的對角累積及完全累積制度，促進自由貿易協定各成員國融入區域價值鍊，使得成員國産品資源在價值鍊内自由流動，實現資源的有效配置和合理利用。
（本文系“海南中國特色自由貿易港關稅制度研究”項目成果，成員有：張偉、孫蔔雷、闫芸、王向雨、崔曉玲）
文章來源：《中國發展觀察》2020年第5-6期合刊
