沈坤榮等:中國地方政府環境治理的政策效應——基于“河長制”演進的研究

時間:2018-06-29浏覽:4451


      日前,《中國社會科學》(2018年第5期)刊發了我院沈坤榮教授和博士生金剛的論文《中國地方政府環境治理的政策效應——基于“河長制”演進的研究》。該文通過雙重差分方法,對近年來我國十分重要的一項水污染治理政策——河長制進行了政策效應評估。研究指出,自2007年河長制在江蘇無錫誕生以來,這一政策在我國其他地區不斷擴張。在地方政府自主推行河長制的過程中,河長制達到了初步的水污染治理效果。但是,河長制并未顯著降低水中深度污染物,揭示了地方政府可能存在治标不治本的粉飾性治污行為。沈坤榮教授等的研究與近期中央環保督察“回頭看”所發現的河長制“形同虛設”現象互為印證,揭示了當前我國環境治理的現實複雜性。

      長期以來,我國政府主導的環境政策都是自上而下的,中央政府制定環境政策,由地方政府負責執行。從政策文本來看,我國中央政府已經建立了比較完備的環境法律法規體系,因此,當前我國環境治理低效的主要原因在于地方政府沒有全面貫徹落實中央政府的環境政策。為調動中央和地方兩個積極性,本研究試圖回答二者關系中的一個關鍵問題:地方政府出于自身的發展利益而自主實施的環境政策能否有效降低污染。沈坤榮教授等指出,河長制最初由地方政府自主實施和推廣,為回答這一問題提供了難得的機會。與此同時,2016年底,習近平總書記主持召開的深改組第28次會議通過了《關于全面推行河長制的意見》。該意見指出,2018年底前全國将全面建立河長制,标志着河長制從地方實踐上升到國家行動。因此,本研究通過評估河長制在地方實踐中的水污染治理效應,揭示地方政府自主推行河長制過程中存在的不足,可以為全面推行河長制提供必要的政策啟示。

      該文的研究結果表明,在地方政府自主推行河長制的過程中,河長制顯著提升了水中的溶解氧。具體而言,河長制使得溶解氧平均上升了0.369個單位,約占樣本均值的5.06%。但是,河長制并未對化學需氧量、生化需氧量、氨氮、石油類、揮發酚、汞以及鉛等産生顯著的影響。這一結果表明地方政府可能存在治标不治本的粉飾性治污行為。為此,沈坤榮教授等從兩個角度對這一結果進行了解釋。一方面,根據Holmstrom和Milgrom(1991)提出的多任務委托-代理模型,當代理人面臨的工作具有多個目标或維度時,由于委托人對于不同目标或維度的監督能力不同,代理人往往傾向于完成容易監督(測度)的目标,忽視那些不容易監督(測度)的目标。河長制在地方實踐過程中制定的目标,或是比較模糊,或是囊括了所有水污染指标。由于缺乏針對性目标,可能使得地方政府傾向于通過打撈藍藻、清除垃圾等方式治理水污染,以取得顯而易見的感官治理效果。另一方面,基層地方政府既面臨上級政府關于推行河長制的要求,又具有促進轄區經濟增長的動力。這種相互矛盾的外部壓力往往使地方政府在推行河長制的過程中,采取象征性的治污策略,選擇與經濟增長不存在明顯沖突的治污方式。

      該文還進行了大量的識别假定檢驗和穩健性檢驗,以進一步增強結論的可信度。此外,沈坤榮教授等還針對河長制的執行力度和河長制的空間溢出效應進行了拓展讨論,并且深入分析了河長制的治理效應是否受到轄區官員激勵以及行政邊界因素的影響。該文的貢獻主要體現在四個方面:第一,與以往研究大多考察自上而下式環境政策不同,本研究着重評估河長制這一地方性環境政策的治理效果,拓展了我國環境政策的研究視角;第二,借助河長制在各地區漸進性推行的特征,本研究可以有效處理地方自主性政策存在的内生性問題;第三,本研究具有可供推廣的一般性,河長制的治理經驗還可以較好地應用于空氣和土壤等領域治理;第四,本研究在分析中采用了更加微觀和詳實的水污染數據。


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