來源:中國社會科學網-中國社會科學報
作者:劉志彪 陳東
2017年的政府工作報告要求,繼續深化政府和社會資本合作(以下簡稱“PPP”)的相關政策和運行機制,尤其強調政府要帶頭講誠信,決不能随意改變約定。自2014年下半年國家出台多個關于實施PPP的指導性文件後,全國各地在實踐過程中出現了不少亟待解決的現實問題。針對PPP推廣應用過程中可能存在的風險和問題,提出以下基本的化解對策。
第一,嚴格限定PPP項目範圍。在PPP推廣應用中,要對PPP項目進行認真審查,限定PPP項目範圍,避免以融資為目的、無盈利預期的“僞PPP”項目落地。應把PPP項目和财務可承受能力挂鈎,避免一味求大求多。近年來,PPP項目爆發式增長成為新增地方債的最大渠道。在實施PPP之前,政府的各種投融資平台因政策的限制,已經無法具體地操作。PPP方式由于以項目投資的方式注入資金,未作為政府債務處理而被青睐,但實際上是一種隐性債務,增加了未來财政的隐性負擔。
第二,提高民間資本參與率。在PPP方案制定、項目采購資格預審、審查及合同簽訂過程中,嚴禁變相設置民間資本達不到的過高門檻,做好項目責權利分配,營造公平誠信的環境。李克強總理多次強調,要把PPP作為拉動民間投資的一種重要方式。從前兩批财政部示範的落地項目來看,民間資本參與PPP的比例并不高。實際參與PPP的主要有兩類機構,一是國企施工單位,尤以央企施工單位為主;二是金融和類金融機構。民間資本參與率不高的原因主要有三點:一是顧慮政府誠信;二是民間自有資金過剩并不明顯,反而預算約束普遍較多;三是準入門檻受限。地方政府往往青睐國企的地位、聲譽,為規避風險和責任,偏向于和它們合作,通過設置高額保證金、注冊資本、銀行存款等條件,制造民間資本參與的“隐性門檻”。
第三,提高項目書設計的精确性。推行PPP模式,應該規定選擇已經完成立項決策程序、項目邊界清晰、前期工作成熟的項目。在此基礎上,做好實施方案編制、财務測算、合同簽訂等各項工作,避免追求政績式的“跳躍式”發展,成熟一項落地一項。具體來看,一個成熟的PPP項目設計書,應包括以下四個階段:一是投資框算,對應項目建議書;二是投資估算,對應項目可行性報告;三是投資概算,對應項目初步設計;四是投資預算,對應項目施工設計。項目入庫招投标前一般要做到第三步,才能讓競标企業做出正确的評估,但現在政府基本達不到這個标準,有的甚至第一步都未完成就直接上報入庫。很多項目評價報告、财政承受能力論證報告流于形式,沒法做到精确評估,往往給出很高的回報率承諾,給未來項目實施埋下隐患,增加了财政負擔。
第四,加大力度培育PPP專業人才。PPP 項目包含設計、建設、經營和融資等諸多專業領域,需要既懂得經濟、法律、财務、合同管理,又懂專業知識的複合型人才。财政部應動員社會力量、研究機構組織PPP專業人才的培訓工作,建立從業人員的資質制度,保障PPP專業人才和知識儲備。我國推廣的PPP規模大、時間短、任務急,人才和專業機構存在嚴重不足。一是項目實施機構的專業人員配備不足。二是審查小組專業力量不足,欠缺法律、财務等方面專業人士。三是代理機構的服務水平有待提升。PPP項目招标文件尚無标準版本,在評标辦法中,分值權重等指标設置由招标代理機構根據經驗确定。
第五,構建多層次的PPP融資市場。完善專門針對PPP長線資金進入的融資政策,構建涵蓋股權投資、信貸、擔保、保險、養老金、社保基金、企業年金等多層次的PPP融資市場。目前,項目融資成本過高。現行金融體系尚不能适應PPP項目融資的要求,融資雖然不難,但融資成本過高,項目融資缺乏多樣化手段。PPP項目通過股票上市、戰略投資者參股、成立私募基金、發行債券等方式籌集資金的比例較低。雖然養老金、社保基金、企業年金和保險資金等較合适參與基礎設施建設,但是因監管制度所限,或不能參加,或由于現行項目擔保制度不健全、運作機制不透明、股東權益得不到保障等多方面原因存在種種顧慮,因此PPP項目融資缺乏廣泛的中長期資金來源。這必然導緻項目公司将目光投向銀行、基金、信托等間接金融類機構。但單一的間接融資渠道,帶來的後果就是成本過高。
第六,強化PPP監管環節。首先,要明确PPP項目的主管部門,建立PPP追責制度。其次,要加強融資資金第三方監管平台建設,确保專款專用。再次,要嚴查通過PPP進行利益輸送,避免赢利能力過低的項目進入PPP目錄。此外,在績效評價環節,要加入社會公衆的評價指标,督促社會資本提高服務的質量和效率。我國PPP項目正處于快速增長階段,在這一過程中,監管措施還比較滞後。一些地方政府重融資輕管理、重數量輕質量、重投資輕效益,偏離PPP項目初衷。在具體招标中,招标程度監管不足,存在利益輸送現象。項目入股方監管存在漏洞。PPP明确規定社會資本非本地屬性,但地方政府會将資本以異地注冊等形式繞道參與,或将項目改名直接參與,避開PPP監管。在項目融資資金使用的監管方面,有些地方政府為方便項目融資,先注資到項目公司行擔保之實,在項目融資完成後便收回相應投資。此外,績效評價體系缺失,PPP項目的标的多為基礎設施和公共服務,但在實踐中,社會公衆的監督缺失,績效評價流于形式。為保障PPP項目順利推行,及時化解可能存在的風險和問題,必須強化監管,重點控制好以上環節。